MESSINA CITTA’ METROPOLITANA PORTA DEL MEDITERRANEO

RILIEVI AL DISEGNO DI LEGGE PRIMA FIRMA SEN. ANTONIO NICITA

Osservazioni per il confronto pubblico del 28 settembre 2026, Salone delle Bandiere, Palazzo Zanca

1. Premessa di metodo

Le osservazioni che seguono muovono da una posizione di merito favorevole e da una preoccupazione di efficacia. Il disegno di legge ha il pregio, non frequente nella pubblicistica sullo Stretto, di essere un testo normativo anziché un documento di intenti, articolato in sette capi e ventisette articoli, dotato di una quantificazione (un miliardo di euro per il quinquennio 2027-2031) e di una base costituzionale esplicita nell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, che dal 2022 impone alla Repubblica di riconoscere le peculiarità delle Isole e di promuovere le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità. La costruzione teorica che attraversa insularità, integrazione industriale e servitù da attraversamento ha inoltre il merito di nominare un fenomeno che finora era rimasto senza categoria giuridica.

I rilievi non riguardano dunque l’an della legge speciale, ma il suo quomodo, e derivano dallo stesso criterio di analisi che ha guidato gli editoriali dedicati in questi mesi all’economia messinese. Quel criterio può essere riassunto in una proposizione sola. Il problema del territorio non è la scarsità delle dotazioni, ma la cattiva organizzazione delle dotazioni esistenti, e ciò che dipende dall’organizzazione, a differenza di ciò che dipende dalla natura, si può cambiare. È la lezione che dal meridionalismo di Salvemini in poi ha sempre distinto la denuncia dalla lamentela. Applicata a questo disegno di legge, essa impone una domanda scomoda. Se il vincolo è organizzativo e contrattuale, un miliardo di euro è condizione necessaria ma non sufficiente, e in assenza di clausole di attuazione stringenti rischia di produrre lo stesso esito degli strumenti che già esistono e che nessuno ha usato.

2. Ciò che nel testo va difeso

Tre scelte del disegno di legge meritano sostegno esplicito, perché corrispondono a evidenze documentate e non a intuizioni politiche.

La prima è la gerarchia della spesa. Duecentocinquanta milioni alla piattaforma logistica e ferroviaria, centocinquanta all’economia del mare e alla cantieristica, centocinquanta alla ZES dello Stretto e alla zona franca costituiscono, insieme, oltre la metà della dotazione e sono destinati esattamente ai comparti che il XIV Rapporto nazionale sull’economia del mare indica come i più interconnessi. La movimentazione di merci e passeggeri via mare presenta il moltiplicatore più elevato dell’intera filiera blu, pari a 2,7, la cantieristica segue con 2,4, mentre alloggio e ristorazione si fermano a 1,8, lo stesso coefficiente della filiera ittica. Il Rapporto raccomanda per il Mezzogiorno, il cui moltiplicatore medio resta a 1,7 contro il 2,1 del Nord, di concentrare le politiche proprio su logistica e cantieristica. Da questo punto di vista il disegno di legge è tecnicamente ben orientato, e chi lo criticasse per avere privilegiato le banchine rispetto alle vetrine non avrebbe letto i dati.

La seconda è il riconoscimento della servitù da attraversamento come titolo giuridico. Che un territorio sopporti i costi ambientali, infrastrutturali e sociali di un flusso che lo percorre senza depositarvi valore è un fatto misurabile, e trasformarlo in presupposto normativo di una compensazione è operazione concettualmente corretta.

La terza è l’ancoraggio all’articolo 119, sesto comma. La clausola di insularità ha bisogno di leggi che la attuino per non restare enunciato, e questo testo ha il merito di essere tra i primi a provarci su un perimetro territoriale definito anziché sull’intera Isola.

3. Rilievo primo. Il rischio dell’inattuazione, che qui ha precedenti gravissimi

Il rilievo più importante non riguarda alcun articolo in particolare, ma la clausola di attuazione che nel testo manca. La storia recente dell’area dello Stretto dimostra che il collo di bottiglia non è la disponibilità dello strumento, ma la capacità di azionarlo.

Si consideri il campionario. La Conferenza permanente interregionale per l’area dello Stretto, istituita per legge undici anni fa, ha tenuto una sola seduta plenaria nel maggio 2016, ha registrato l’assenza costante del rappresentante regionale siciliano e nel settembre di quest’anno ha deliberato di affidare, per poco più di ventitremila euro, uno studio per progettare un osservatorio permanente della mobilità, cioè si trova ancora alla fase della progettazione degli strumenti conoscitivi. I distretti urbani del commercio, previsti dalla legge di stabilità regionale siciliana del 2022, sono rimasti in larga parte inattuati, privi di bandi e di risorse dedicate. La ZES unica esiste già, ed è destinataria naturale delle aree retroportuali messinesi, ma non è stata usata per attrarre logistica avanzata. Il Testo unico sulle società a partecipazione pubblica contiene dal 2016 tutti gli anticorpi necessari, dall’obbligo di motivare analiticamente ogni partecipazione al divieto di soccorso finanziario, e nondimeno un terzo della galassia partecipata regionale resta in liquidazione, talora da oltre un decennio.

Se questo è il contesto, una legge che si limiti ad autorizzare la spesa produrrà residui passivi e non sviluppo. Si propone perciò di introdurre nell’articolato un capo dedicato all’attuazione, che preveda termini perentori per i decreti attuativi e per i bandi, poteri sostitutivi in caso di inerzia, e una clausola di riallocazione automatica delle risorse non impegnate entro il termine, in favore delle linee di intervento che abbiano dimostrato capacità di assorbimento. Senza questa architettura la dotazione finanziaria diventa il punto debole del testo anziché il suo punto di forza.

4. Rilievo secondo. L’Agenzia per lo sviluppo dello Stretto, e il pericolo di un soggetto in più

Il disegno di legge affida l’attuazione a un’Agenzia per lo sviluppo dello Stretto, destinandone venti milioni al funzionamento. La scelta è comprensibile, ma va maneggiata con estrema cautela, perché sull’area dello Stretto operano già l’Autorità di sistema portuale, la Conferenza permanente interregionale, la struttura di missione della ZES unica, due Città metropolitane, la Camera di commercio e la Regione. Aggiungere un dodicesimo attore a una filiera che soffre di frammentazione decisionale, e non di scarsità di sedi, equivarrebbe a curare la malattia con la sua causa.

Si propone che l’Agenzia sia costruita per sottrazione anziché per addizione. Dovrebbe assorbire le funzioni della Conferenza permanente, che nei fatti non le esercita, ed essere dotata non di competenze di studio ma di poteri negoziali, in primo luogo della titolarità a stipulare contratti di scalo e protocolli con gli operatori del trasporto, con obblighi di ricaduta territoriale misurabili e verificabili. Serve un tavolo che negozia, non un ufficio che descrive.

Va inoltre chiarita la forma giuridica. Se si optasse per il modello societario, l’Agenzia entrerebbe nel perimetro del decreto legislativo 175 del 2016 e andrebbe a collocarsi in un sistema regionale in cui l’incidenza del costo del personale sul costo della produzione supera il 53 per cento contro una media nazionale intorno al 20, e in cui la Sicilia compare stabilmente tra le regioni dove le perdite d’esercizio degli organismi partecipati superano gli utili. La preoccupazione non è teorica. Venti milioni di funzionamento su un miliardo sono il due per cento, percentuale ragionevole per una struttura tecnica leggera e del tutto irragionevole per un ente di collocamento. Si chieda quindi un tetto agli organici, una durata a termine coincidente con il quinquennio di programmazione, requisiti professionali verificabili per gli amministratori e un divieto espresso di assunzioni a tempo indeterminato al di fuori della pianta organica tecnica.

5. Rilievo terzo. Le infrastrutture non catturano da sé la rendita organizzativa

È il rilievo tecnicamente più rilevante. Le province che guidano le graduatorie nazionali del valore aggiunto blu, Trieste con il 21,4 per cento, Livorno con il 19,4, La Spezia con il 17,1, Genova con il 16,2, non vincono per i flussi che le attraversano, ma per l’integrazione fra attività portuali, logistiche e industriali che li circonda. Messina, che movimenta oltre dieci milioni di passeggeri l’anno e ha superato i settecentoquarantamila crocieristi nel 2025, non compare in nessuna delle quattro graduatorie provinciali pubblicate dal Rapporto. La ragione è che i flussi generano valore dove vengono organizzati, finanziati e serviti, non dove semplicemente transitano, e oggi armamento, agenzia marittima, brokeraggio, bunkeraggio, refitting, assicurazioni e servizi legali al trasporto hanno sede altrove.

Da questo consegue che duecentocinquanta milioni di piattaforma logistica e centocinquanta di cantieristica, se spesi in sola dotazione fisica, potrebbero ampliare il pedaggio della geografia senza attrarre la rendita organizzativa della filiera. Si propone perciò di integrare il capo sulla ZES dello Stretto con misure espressamente dirette alla localizzazione delle funzioni terziarie marittime, e non soltanto dei beni strumentali. In concreto, un credito d’imposta parametrato al costo del personale qualificato e ai servizi ad alta intensità di conoscenza e non solo agli investimenti materiali, il requisito della sede effettiva e della residenza fiscale dell’attività agevolata nel territorio, e la subordinazione del beneficio alla permanenza per un periodo minimo, con recupero in caso di trasferimento anticipato. Senza queste clausole il rischio è di costruire banchine efficienti al servizio di imprese domiciliate a Genova, ad Amburgo o al Pireo.

6. Rilievo quarto. Il traghettamento gratuito, misura giusta collocata nel posto sbagliato

La gratuità dell’attraversamento per residenti e imprese, con copertura di cento milioni sul fondo per l’insularità, è la misura politicamente più comprensibile del testo e tecnicamente la più fragile, per tre ragioni distinte.

La prima è di qualificazione. Si tratta di una misura di equità territoriale, coerente con la nozione di servitù da attraversamento, e non di una misura di sviluppo. Il suo moltiplicatore economico è redistributivo e non produttivo, perché abbatte un costo per chi già risiede senza generare alcun valore aggiunto blu aggiuntivo. Collocarla dentro il medesimo plafond che finanzia logistica e cantieristica significa mettere in concorrenza un trasferimento con un investimento, competizione che nel dibattito pubblico il trasferimento vince sempre.

La seconda è di compatibilità con il diritto europeo. Una gratuità generalizzata su servizi di trasporto marittimo esercitati da operatori privati in regime di cabotaggio, disciplinato dal regolamento 3577 del 1992, non può essere costruita come esenzione tariffaria, ma va strutturata come obbligo di servizio pubblico con compensazione, affidato a procedura selettiva e parametrato al costo netto evitando la sovracompensazione. In difetto, l’articolo è esposto a contestazione in sede di aiuti di Stato e la misura resterebbe sulla carta. Si suggerisce di riscriverlo in termini di oneri di servizio pubblico e di prevedere espressamente la notifica.

La terza è di proporzione. Cento milioni sul fondo per l’insularità costituiscono una quota molto significativa di quel fondo, e occorre dire con chiarezza se la misura si aggiunge alla dotazione del miliardo o la eroda. Si propone di finanziarla fuori dal plafond dedicato allo sviluppo, oppure di ridurne la portata concentrandola sui pendolari sistematici e sul trasporto merci delle imprese insediate, che ha un effetto diretto sui costi di produzione locali e quindi una rilevanza industriale che la gratuità indifferenziata non possiede.

7. Rilievo quinto. Il lavoro, la base imponibile e il limite degli sgravi

Cento milioni sono destinati a lavoro e contrasto allo spopolamento, con decontribuzione per il rientro dei giovani. La direzione è giusta, la leva scelta è debole, e i dati fiscali del territorio spiegano perché.

Dall’elaborazione degli open data del Dipartimento delle Finanze risulta che nel comune di Messina il 26,1 per cento dei contribuenti dichiara meno di diecimila euro e il 37,3 per cento resta sotto i quindicimila, contro il 33,2 della media nazionale, mentre appena il 6,2 per cento supera i cinquantacinquemila euro pur concentrando il 24,5 per cento di tutto il reddito dichiarato in città. Il reddito da pensione vale il 37,7 per cento del totale contro il 30,2 nazionale, il lavoro dipendente si ferma al 49,9 contro il 54,4, e il reddito d’impresa scende al 2,2 contro il 2,9. Non manca il ceto professionale, manca l’impresa che lo alimenta. Rapportando i versanti effettivi alla popolazione, il 52 per cento dei residenti del comune non versa imposta sul reddito, e l’Irpef netta per abitante, pari a 2.771 euro, supera di soli 424 euro il costo pro capite della sola spesa sanitaria, che nel 2024 è stato di 2.347 euro.

Il vincolo, in questo quadro, non è il costo dell’offerta di lavoro ma la sottigliezza della domanda di lavoro qualificato. Una decontribuzione temporanea per chi rientra opera su un mercato in cui il posto qualificato non esiste ancora, e produce quindi rientri fragili destinati a interrompersi con l’agevolazione. Si propone di condizionare gli incentivi all’occupazione, in tutto o in misura prevalente, alla creazione di posti di lavoro nelle funzioni a elevato moltiplicatore individuate dai capi sulla logistica, sulla cantieristica e sui servizi al trasporto, ancorandoli a contratti di sviluppo con obiettivi occupazionali verificabili anziché distribuirli a pioggia. Lo scopo da scrivere in norma non è il rientro in sé, ma lo spostamento dei contribuenti dalla fascia sotto i quindicimila euro a quella che sostiene il bilancio della città.

8. Rilievo sesto. Formazione e Università, dove il testo può diventare decisivo a costo minimo

Cento milioni sono destinati a innovazione, ICT e formazione. Qui il Rapporto nazionale offre l’indicazione più utile di tutte, e insieme la più severa. Le imprese blu soffrono meno delle altre la carenza di competenze per la transizione, poiché le figure green mancano solo al 2,2 per cento di esse contro il 6,4 del totale economia e le STEM al 2,6 contro l’8,9, e dunque il comparto in più solida espansione domanda proprio i profili che l’Ateneo peloritano produce. Tuttavia la strategia meno utilizzata in assoluto dalle imprese blu, dichiarata da appena il 5,9 per cento, è la stipulazione di accordi con le Università per la formazione dei lavoratori. Il canale che a Messina sarebbe più naturale, la saldatura fra banchine e aule, è nei comportamenti effettivi il più trascurato.

Si propone che una quota espressamente riservata dei cento milioni sia vincolata a lauree professionalizzanti, dottorati industriali e istituti tecnici superiori progettati insieme all’Autorità di sistema portuale, agli armatori e alla cantieristica, con obbligo di cofinanziamento privato e con indicatori di inserimento occupazionale. È la linea di intervento con il miglior rapporto tra costo e effetto atteso, e l’unica che agisce sul capitale umano prima che esso decida di partire.

9. Rilievo settimo. Cultura, cinema e crocierismo, dove servono contratti prima che fondi

Venti milioni a turismo e cultura costituiscono la voce più esigua della ripartizione, e la scelta è difendibile sul piano dei moltiplicatori, poiché accoglienza e ristorazione si fermano a 1,8. Il rilievo non riguarda infatti l’importo, ma l’assenza nel testo degli strumenti contrattuali che in questo campo valgono più del denaro.

L’esperienza recente lo dimostra con precisione. Taormina ha convertito una serie televisiva in un ritorno strutturale, con presenze statunitensi quasi raddoppiate in un anno e presenze australiane cresciute del 285 per cento, e il passaggio decisivo è stato la partnership commerciale con licenza d’uso di un marchio di finzione nel marketing reale di una catena alberghiera, cioè un contratto. Messina, al contrario, ha visto passare l’ospitalità di produzioni internazionali e la risonanza globale del furto dei capolavori antonelliani, rilanciato da Reuters, Guardian, BBC, Time, Smithsonian Magazine e PBS, senza disporre di alcuna struttura in grado di trasformare quegli sguardi in contratti. Sul versante crocieristico il divario è misurabile in euro, poiché la spesa media a terra stimata dall’Autorità di sistema portuale è di 31,7 euro per passeggero, meno di un quarto dei 139,1 euro giornalieri del viaggiatore straniero medio rilevati dalla Banca d’Italia.

Si propone di affiancare alla dotazione due previsioni normative. La prima è l’attribuzione all’Agenzia di una funzione di film commission dell’area dello Stretto, con capacità di negoziare con le produzioni la valorizzazione dell’immagine dei luoghi e con disciplina della riproduzione dei beni culturali secondo il codice di settore. La seconda è la previsione di contratti di scalo crocieristico con obblighi di ricaduta territoriale, accompagnata da una fiscalità di scopo che destini vincolatamente il prelievo di sbarco al finanziamento dei servizi e dell’accoglienza, in modo che la crescita dei flussi si traduca automaticamente in capacità di spesa locale.

10. Rilievo ottavo. Reti idriche e rigenerazione, da condizionare al risanamento dei gestori

Cinquanta milioni sono destinati alle reti idriche e fognarie e cinquanta alla rigenerazione urbana. Su entrambe le voci il rilievo è lo stesso e riguarda il soggetto attuatore.

Il sistema delle partecipate messinesi presenta una genealogia fatta di discontinuità successive, e i documenti pubblici consegnano dati che non consentono ottimismo automatico. AMAM fu ricapitalizzata per cinque milioni nel 2019 dopo avere accumulato, per ammissione dell’ente socio, centodiciannove milioni di crediti per acqua non pagata da novantaduemila utenti morosi, e i dati camerali registrano per il 2024 un risultato negativo di circa 1,3 milioni su ventisette di fatturato. La relazione dell’organo di revisione sul bilancio consolidato del Comune certifica per il 2022 una perdita consolidata superiore a sessantuno milioni, e la Corte dei conti, esaminando il piano di riequilibrio, ha rilevato disallineamenti fra i crediti vantati dalle partecipate e le poste iscritte nella contabilità comunale, fra cui una differenza di quasi sette milioni riferita ad AMAM.

Trasferire cinquanta milioni di investimento a un gestore con quel tasso di riscossione significa finanziare la dispersione anziché ridurla. Si propone di subordinare l’erogazione a un piano industriale approvato, alla misurazione certificata delle perdite di rete, a obiettivi vincolanti di recupero della morosità e al rispetto documentato del divieto di soccorso finanziario previsto dal Testo unico del 2016, con sospensione dei trasferimenti in caso di inadempimento. Quanto alla rigenerazione urbana, e in relazione a una rete commerciale che ha perso seicentoventitré vetrine in tredici anni, i cinquanta milioni andrebbero condizionati a piani di distretto urbano del commercio con governance mista fra Comune, associazioni di categoria e proprietà immobiliari, e non dispersi in opere puntuali prive di gestione successiva. Non a caso la corrispondente previsione regionale del 2022 è rimasta lettera morta proprio perché mancavano bandi, risorse e regia.

11. Rilievo nono. La copertura, e la clausola di valutazione che manca

Due questioni finali, entrambe di tecnica legislativa e decisive per la sorte parlamentare del testo.

La prima è la copertura. La dotazione, cresciuta dai settecento milioni delle prime versioni al miliardo attuale, viene ricondotta in parte a risorse già destinate all’attraversamento stabile e in parte al fondo per l’insularità. Si tratta della parte più esposta del disegno di legge, poiché una copertura che dipenda dalla mancata realizzazione di un’altra opera è giuridicamente incerta e politicamente reversibile. Conviene costruire una relazione tecnica che indichi capitoli e annualità autonomi, e presentare la legge come strumento che vive di per sé e non come contrappunto a un’altra scelta infrastrutturale. Il presupposto dell’articolo 119, sesto comma, non è alternativo ad alcuna opera, e legare la sorte del testo a quella contrapposizione ne riduce le possibilità di approvazione e ne offusca il merito.

La seconda è l’assenza di una clausola di valutazione. Una legge speciale che non misuri i propri effetti è destinata a essere giudicata sulle intenzioni. Si propone di inserire un articolo che fissi indicatori di esito verificabili biennalmente, fra cui la quota della logistica sul valore aggiunto blu provinciale, il valore aggiunto blu per addetto, la posizione della provincia nelle graduatorie nazionali dell’Osservatorio sull’economia del mare, la spesa media a terra del passeggero crocieristico, il numero di contribuenti oltre i trentacinquemila euro e l’Irpef netta per abitante, con obbligo di relazione al Parlamento e riallocazione delle risorse sulle linee che hanno funzionato. Ciò che si misura si può governare, e una legge che rifiuti di misurarsi rinuncia in partenza a governare i propri effetti.

12. Sintesi

Il disegno di legge è il primo tentativo seriamente articolato di tradurre in norme una diagnosi che i dati confermano da anni, e va sostenuto. Le nove osservazioni qui formulate convergono però su un punto unico. Il miliardo è la parte facile del problema. La parte difficile è la capacità di spenderlo, di negoziare con chi organizza i flussi, di pretendere ricadute misurabili, di scegliere amministratori competenti e di verificare i risultati. Se il testo si arricchisse di un capo sull’attuazione con poteri sostitutivi, di un’Agenzia costruita per sottrazione e dotata di poteri contrattuali, di incentivi mirati alla localizzazione delle funzioni terziarie marittime, di una riscrittura del traghettamento in termini di oneri di servizio pubblico, di un vincolo di destinazione sulla formazione universitaria d’impresa, di una condizionalità rigorosa sui gestori dei servizi e di una clausola di valutazione, allora esso cesserebbe di essere una richiesta di risorse e diventerebbe un progetto di organizzazione. È esattamente la differenza fra il pedaggio della geografia, che si incassa e si consuma, e la rendita organizzativa della filiera, che si costruisce e si accresce. Messina ha vissuto a lungo del primo. Questa legge, se emendata in questo senso, è la prima occasione concreta per provare con la seconda.

28-11-2026

COMMISSIONE LAVORO E IMPRESA

PSI MESSINA